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刘海波:我国中央与地方政制结构的分析与改进

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  当代中国中央与地方关系中所出现的问題,前要说是我国政治法律制度的俩个 多折射,还还可以 并能 全面分析我国的政治法律制度,并能明白我国中央与地方关系中问題的根源并有肯能找到处置的依据。.我.我.我 要问,中央政府与地方政府形态怎样?中央政府与地方政府各人内部人员的形态怎样?省是有的是要花费作为地方的代表?那此问題不弄清楚,无从进行中央与地方权限的划分,也无从提倡地方自治的美好理想。

  我国中央政府与地方政府形态上的特点为:中央政策依赖于地方政府执行,中央对地方政府采取人事和财政上的控制手段,立法和司法在调节中央与地方关系上作用甚少;中央政府不够独立、强大、高效的政治部门审议决策并控制行政机构;建国以来,总爱 以省为地方的代表来调整来调整中央与地方的关系,以省为地方的重心来建设地方政府。上述特点造成:中央政令不畅,并肩具有行政中央集权的弊端,资源极度向极少数大城市聚集。

  1、中央政府缺少独立执行机构及其后果

  从政府的形态来看,我国中央政府缺少自己的执行机构,中央政策的执行依赖于地方政府。我国中央行政机构国务院的部、委、局、署是依法分别履行国务院基本职能的机关。那此部门的职责主许多 政策的制定以及宏观规划与指导,几乎都没涉及到政策的执行,较少在全国各地设立其直属的执行机构。农业部共有10 项职责,前4 项都以研究“那此那此”为开头,主要工作是提供政策建议、起草法律法规、进行宏观指导,很少涉及政策的具体执行。实际上,我国的国务院主要起俩个 多政策的宏观调控和指导以及总的监督职能,中央的政策是通过中央——省——市——县——乡镇有一种金字塔式的层级逐级向下执行的。

  美国的联邦政府同我国中央政府的形态截然不同,美国联邦政府拥有独立强大的执行机构,直接执行其政策。据统计,2002 年美国联邦政府文职雇员共有269 万人(其中全职242.6 万),州和地方政府雇员1834.9 万人(其中全职1383 万),2000 年美国联邦政府雇员占总人口的比例为0.921%。2002 年,在联邦雇员中,还还可以 并能 还还可以 10%(18.9 万)在华盛顿地区工作,绝大多数分布在全国及世界各地的管辖区、现场或地方办事处,仅加利福尼亚一州有的是近24.5 万名联邦雇员在工作。据人事部副部长侯建良介绍,截止2003 年底,中国公务员的总数是636.9 万人,这其中中央机关有47.5 万人,47.5 万人包括中央机关在地方的派出机构,有垂直管理的机构,有的是有的是北京的。我国的中央政府人员,即使打上去政党与社会团体工作人员许多 会超出200 万还还可以 并能 来太大,和美国联邦政府雇员占总人口的比例相比,相差太远。

  2005 年美国农业部工作人员超过10 万人,2006 年度预算为9200 亿美元。农业补贴对有助美国农业发展发挥了重要作用,在实施农业补贴政策方面,农业部内要花费有3 个行政局(农场服务局、海外农业局、风险管理办公室)和农业补贴有直接关系,2006 年三局职员超过7 千人。在具体实施上,1933 年正式注册成立蕴藏在农场服务局内的“粮谷信用公司(CCC)”起重要作用。2002 年美国联邦财政年度中,CCC 对农产品的补贴及相关支出达279 亿美元。该公司除有1 亿美元的运作资金以外,还经过国会立法批准,每年前要在200 亿美元的限额内直接向美国财政部借贷周转资金,作为执行农业部农民所得与价格支持政策而前要发给农民的补贴款。目前,在美国的主要农业生产县内,均有CCC 公司的公务员就地提供服务,确保对农民补贴的各项政策落到实处。.我.我.我 这麼发现,美国农业部实施的是第一根线垂直领导,其机构十分庞大,对美国农民来说,绝有的是天高皇帝(中央或联邦政府)远,皇帝就在家门口,在自己的钱包里。.我.我.我 国家现在每年给农业经济所提供的絮状补助,真正流到农民头上的十几只 呢?考虑到美国农业从业人员数量之少,我国农民数量之多,两国政策执行依据上的差距.我.我.我 说惊人。

  地方政府到底不同于执行部门,代表地方的利益并更容易产生自己独立的利益(分税制后更是还还可以 并能 ),中央立法不执行,由各地方政府执行,在执行上,中央依赖于地方,这是中央政令不畅的重要原因分析分析分析。

  中央政府缺少独立执行机构,也是我国中央集权的原因分析分析分析。中央政府还还可以 并能 独立执行其权能的手段,前要将地方政府征用为自己的下属执行机构,采用人事和财政上的控制手段,这造成中央集权,还还可以 建立地方自治。人事行政、财政上的控制手段同立法、司法上的控制手段截然不同,前者适合用来控制下属执行部门但还还可以 用来控制一级政府,许多必定造成行政中央集权的弊端。中央政府颁布全国性的立法,地方政府前要遵守,中央立法机构前要否决地方立法机构的立法;法院虽然保持超然独立的地位,许多适合调整中央与地方权限的法院,必然是中央系统法院,这也合乎事情的性质。采用立法和司法手段,调整中央与地方关系,尽管中央占有更优势的地位,许多无需造成行政中央集权制,无需消灭地方自治。

  中央受制于地方,地方也受制于中央,做事的已经 两级政府这麼行动,难以发挥“俩个 多积极性”;许多,所有政府相互缠绕在并肩,权威叠加,俩个 多最小的乡官也代表了政权所有的权威,单个公民碰到政府的侵害,还还可以 并能 依据。

  2、中央政府政治部门的虚化及其后果

  俩个 多国家还还可以 还还可以 并能 政治,还还可以 还还可以 并能 强大、独立、高效的政治部门,对重大方针政策进行审议并作出决策、控制行政组织。那此是政治部门?英国的下院和内阁,美国的国会两院和总统是政治部门。我国的中央政府不仅不够独立、强大的执行机构,许多在形成审议性的决策中心方面有的是制度性的不够。在中央政府,政治部门是虚化的,行政部门却很虽然。

  那此是我国中央政府的政治部门?全国人大及其常委会的虚弱是众所周知的。从各方面来说,全国性的政治重心应该是中国共产党的中央领导机构,很重是中央委员会和阳央政治局及其常委会。在我国,尽管强调党的领导,党的最重要的领导机构在成为独立而强大的政治部门上却不够。中央委员会不同于纪律检查委员会,它不须日常处在,中央委员会远较纪律检查委员会重要,日常.我.我.我 却感受还还可以 它在行动,更不须提和古罗马共和国的元老院、美国参议院那样强大和自立的部门相比了。1982 年至1992 年存续的中央顾问委员会,按规定是中央委员会的助手和参谋,当时却在我国的政治生活中发挥了重要影响,在关键时刻起到了匡正时局的作用,其中俩个 多重要原因分析分析分析在于这是俩个 多退休的有威望的老同志组成的机构。这使得中顾委的成员还还可以 并能 依赖有一种机构有一种发挥正式的影响,无形中使机构的处在日常化了,能发出机构有一种的声音。中共中央委员会应该是邓小平所说的中央(邓小平说:“中央!中央许多 党中央、国务院。”),但却成了俩个 多行政官员的会议,许多类似欧盟部长理事会的组成,其成员资格严重依赖于各人单位的重要性和有一种的行政职务高低;许多还还可以 并能 机构化、日常化,其成员主要以行政首长的角色行动,.我.我.我 的权力几乎完有的是行政性质的,而有的是决策审议性质的,这造成以行政代党。行政官员的会议有的是、许多 能造就政治部门,政治部门乃为独立的、有主体地位的统治机关。

  中央政府政治部门的虚化原因分析分析分析的结果:1)政策制定不够审议性。决策体制不完善,难以深思熟虑考虑公共利益,相反却为部门利益、地方集团利益背书。国务院各部委,应当说是中央政策的执行者。中央决策,各部门严格执行。那此官僚部门应当职业化,前要讲求政策执行的时延。许多在当今的中国,各部委实际上成了中央政策的决策部门。肯能中央决策机制的不健全,在许多场合,实际上部委决策,中央背书。部门利益主导了部委的决策,部门利益取代了政府的总体利益甚至是国家利益。2)人事任免难以公开透明。3)行政部门的预算选择选择离开控制。从十几只 审计风暴看,许多部门单位预算执行中的违规是触目惊心的。4)中央的权威许多 能真正强大。肯能名义上来自中央的政策,肯能代表了部门的利益,许多与地方利益的冲突,乃是累积特殊利益与累积特殊利益的冲突,而有的是全局利益与累积利益的冲突,还还可以 并能 何来道义的权威,怎样能使地方心服口服?

  除中国共产党政治局常委会算,政治局勉强算,我国不够真正意义上的政治机构和政策审议中心。肯能下文将指出的原因分析分析分析,中央委员会的虚化,反而会削弱政治局的权威和效能。

  就党的领导体制言,党的领导和行使权力有着不同的依据,肯能是,党作为俩个 多整体,她的领导机构如各级党委会作为俩个 多整体,对重大方针政策进行审议和深思熟虑,并拥有相应的手段保证那此政策的实施,她的每个成员还还可以 并能 共享整体权力,除此之外,党员自己,还还可以 肯能党员的身份就拥有超过普通公民的特权和好处;肯能是,党委成员们分别拥有有一种权力主许多 行政权力和优惠,认为那此特殊的权力的总和许多 党的领导。当许许多多的党员拥有在各人领域的特权,党作为整体的执政基础实际上在.我.我.我 的日常活动中被破坏,这隐藏着走向松散式寡头政治的危险。上述情形有有一种发展趋势,即表现为党的领导机构选择选择离开任何政治重要性,出现还还可以 并能 任何政治审议性的行政权独大和封建式的地方割据。

  3、以省为地方的代表的问題

  建国以来,在历次中央与地方关系的调整中,有的是将省(自治区、直辖市)作为地方的代表,中央与地方的关系主要许多 中央与省的关系。19200 年已经 ,我国在立法、干部管理、财政、经济管理等领域进行了广泛的分权改革,主要使省级政府获得了广泛的自主权。除了由党的领导体制发挥作用,中央决定省级干部人选外,不管名义上怎样,事实上那此举措在将省建设成地方政治实体,许多甚至有的是联邦性质的,许多 邦联性质的。

  1982 年《宪法》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方人民政府组织法》、《立法法》,基本上形成了中央与地方“全国人大——国务院— —省级人大和政府——省级政府所在地的市和国务院批准的较大的市人大和政府”的四级立法体制。《立法法》规定省、自治区、直辖市、较大的市的人民代表大会及其常务委员会,前要制定地方性法规;省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府,前要制定规章。

  根据宪法和全国人大组织法和有关规定,全国人大由省、自治区、直辖市(含很重行政区)等选举单位选出的代表组成。全国人大代表按照选举单位组成代表团。代表团作为俩个 多整体提出议案、质询案、提名案、罢免案,很有按省投票的原因分析分析分析。各代表团成员依法采用投票表决、举手表决或许多依据进行选举和通过议案,从而影响全国人大的立法或对全国性重大事项的决定。上述规则,使省作为俩个 多整体参与和决定中央的政策,这是邦联制的形态,联邦制的美国有的是的是从前,1787 年宪法已经 ,美国国会的成员按人投票。

  分税制改革在中央与省为代表的地方之间肯能建成分税制框架,但接下来分税制在省以下之几无进展。

  将省作为地方的代表有以下问題:

  1)体制上的冲突。一方面,将省建设为最完整性的地方政治实体和利益主体,自己面,我国中央政府不够独立强大的执行机构,省是中央发号施令的首要和直接的对象,中央采用行政机构上级控制下级的人事手段管理省一级的领导干部。有一种个方面还还可以 相容,是冲突的,结果,中央频繁调动各省市负责人,却还还可以 处置新官到任后被地方利益俘虏,中央政令执行仍然困难。从肯能披露的众多事例来看,许多地方政府的软顶硬扛,是宏观调控最终落实的主要障碍。中央集权与地方自治各有利弊,运用不当则获两害。

  不仅还还可以 并能 ,省的领导人还直接构成中央的政治部门很重是党的中央委员会和政治局,但其身份主要为地方的代表而有的是中央决策机构的成员,说的是地方话而有的是北京话,有的是起到维护中央的作用而成为地方利益抵抗中央的资本,最高领导在各省失败了一定原因分析分析分析在中央的失败。有一种安排,进一步削弱中央决策的公共审议性,不仅为部门利益且肯能为地方利益左右。中央代表的是全党全民,有的是若干地方的相加,局部相加不等于整体。

  2)历史的教训。在我国历史上,大致要花费现在省还还可以 并能 大的区域,是从中央行政区演变成最高级地方政治单位的,从前的过程先后有三次,每一次最后都形成分裂割据的局面。东汉、唐、清末故事,可为殷鉴。

  3)我国的省,在人口和疆域上可和欧洲强国相提并论,足以立国,但有的是提供地方性公共品的要花费规模单位。地方性公共品限于一定的区域,还还可以 并能 特定的人群才从办理那此事物中受益,那此事物是诸如防火、整理垃圾、提供自来水、修下水道、图书馆、警察、办义务教育类似。(点击此处阅读下一页)

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